Jostein Hauge , Bruno Houtzager , Alessandro Julian Hormann
- Amerika Birleşik Devletleri’nde Sanayi Politikası ve Ulusal Güvenlik
ABD’de ulusal güvenlik kaygılarının yön verdiği sanayi politikası değişimleri, Trump yönetiminin 2017 yılında Ulusal Güvenlik Stratejisi’ni uygulamaya koymasıyla daha zorlayıcı ve belirgin hâle gelmiştir. Ulusal Güvenlik Stratejisinde, ekonomik güvenliğin ulusal güvenliğin temel unsurlarından biri olduğu vurgulanmıştır. Strateji, yabancı tedarik zincirlerine olan bağımlılığın azaltılması ve rakip devletlerin yarı iletken üretimi, elektrik şebekesi ve savunma üretimi gibi stratejik varlıklar üzerinde kontrol sağlamasının engellenmesi üzerine kurulmuştur.
Trump yönetiminin ulusal güvenlik odaklı ekonomik stratejiye geçişindeki ilk adım, Amerika Birleşik Devletleri’ndeki Yabancı Yatırım Komitesi’nin (CFIUS) yetki alanının genişletilmesi olmuştur. Bu değişiklikle birlikte CFIUS, yabancı yatırımcıların bir şirket üzerinde kontrol sahibi olmadan gerçekleştirdiği bazı yatırımları ve yabancıların gerçekleştirdiği gayrimenkul işlemlerini ulusal güvenlik açısından incelemeye başlamıştır. Gelen yatırımların incelenmesine ek olarak, bu düzenleme ABD hükümetinin yurt dışına yapılan yatırımları da daha etkin şekilde denetlemesine imkân sağlamıştır. Özellikle hassas fikri mülkiyet gibi kritik bilgi ve teknolojilerin transfer edilmesi riski üzerinde durulmuştur. Yurt dışı yatırımların incelenmeye başlanması, ulusal güvenlik kapsamının küresel ticarete doğru genişlediğinin ilk göstergesi olmuş ve daha kapsamlı bir ihracat kontrolü sisteminin oluşturulmasının temelini oluşturmuştur.
Ulusal güvenlik çerçevesindeki devlet müdahaleleri, Çinli telekomünikasyon şirketlerinin ABD’de ekipman satmasını engelleyen bir başkanlık kararnamesiyle devam etmiştir. Trump bu kararı, “yabancı rakipler bilgi ve iletişim teknolojileri ve hizmetlerindeki kırılganlıkları giderek daha fazla oluşturmakta ve bunlardan yararlanmaktadır” gerekçesiyle savunmuştur. Bu başkanlık kararnamesi, ABD şirketlerinin Huawei ile ticaret yapmasını fiilen yasaklamıştır. Bu karar Çin Ticaret Bakanlığı tarafından sert şekilde eleştirilmiştir: “Çin, ulusal güvenlik kavramının kötüye kullanılmaması ve ticaret korumacılığı için bir araç olarak kullanılmaması gerektiğini birçok kez vurgulamıştır”.
Biden yönetimi de büyük ölçüde Trump’ın sanayi politikası yaklaşımını sürdürmüştür ve iki yönlü bir strateji benimsemiştir. İhracat kontrolleri, “küçük bahçe, yüksek çit” (small yard, high fence) stratejisi kapsamında devam etmiştir. Bu stratejinin amacı, gelişmiş teknolojilerin küçük bir bölümüne yönelik sıkı ihracat kısıtlamaları uygularken daha az kritik teknolojilerin serbestçe ticaretine izin vermektir. Tarihsel olarak ihracat kontrolleri, özellikle Wassenaar Düzenlemesi kapsamında, kitle imha silahlarının ve çift kullanımlı ürünlerin devlet dışı aktörlere yayılmasını önlemek için kullanılmıştır. Rusya’nın da aralarında bulunduğu 42 katılımcı ülkenin desteklediği Wassenaar Düzenlemesi, ulusal güvenlik kaygıları ile ihracat rekabetçiliği arasında bir denge kurmayı amaçlamıştır. Ancak Trump’ın ilk yönetim döneminde ihracat kontrollerinin kullanım amacı değişmiş ve bu kontroller, başta Çin olmak üzere diğer ülkelerin gelişimini, özellikle yarı iletken sektöründeki gelişimini sınırlamak için bir araç hâline gelmiştir. Bu ihracat kontrolleri, teknolojileri hem ABD içinde hem de uluslararası alanda sınırlandıran de minimis düzenlemesi ve foreign persons kuralı gibi yeni araçları da beraberinde getirmiştir. Ek düzenlemeler, ABD’nin politika yapımında yeni bir dönemin başlamasına yol açmış ve Amerikan politikalarının etkisi giderek ülke sınırlarının dışına çıkmıştır.
Yerli yarı iletken sanayisi de önemli ölçüde desteklenmiştir. Çin’e olan bağımlılığı daha da “azaltmak” amacıyla Başkan Biden, Amerikan yarı iletken üretimine 50 milyar dolarlık yatırım öngören CHIPS and Science Act’i yürürlüğe koymuştur. Bu yasanın amacı, “Amerikalıların gelecekte rekabet edebilmesini ve kazanabilmesini” sağlamak ve ABD’deki yarı iletken tedarik zincirinin güvenliğini güçlendirmek olmuştur. CHIPS Act kapsamında o zamandan beri ABD genelinde çeşitli yarı iletken üretim tesislerinin (fabs) geliştirilmesi için kaynak ayrılmıştır. Bu desteklerin en dikkat çekenleri Intel, TSMC, Micron ve Texas Instruments’a verilmiştir. CHIPS Act ayrıca toplam 210 milyar dolarlık önemli miktarda özel sektör yatırımının önünü açmış ve yarı iletken ekosisteminde 50 yeni projenin geliştirilmesine katkıda bulunmuştur.
Ulusal güvenliğin ekonomik politikalarda öncelik hâline gelmesi yalnızca yarı iletken sektörüyle sınırlı kalmamıştır. 2024 yılında Başkan Biden çelik ve alüminyum, yarı iletkenler, güneş panelleri, konteyner vinçler, tıbbi ekipmanlar, elektrikli araçlar ve bataryalar gibi çeşitli Çin mallarına gümrük tarifeleri uygulanacağını açıklamıştır. Bu ürünlerin ABD tarafından Çin’den ithal edilmesi, Amerikan ekonomisinin Çin’e olan bağımlılığını ve bunun yaratabileceği açık ulusal güvenlik risklerini göstermektedir. Örneğin Çin’in ABD’ye güneş paneli ihracatını kısıtlaması durumunda, enerji üretimi ve yeşil dönüşüm süreci yavaşlayabilecektir. Konteyner vinçlere ise Çin yapımı vinçlerin Amerikan ticaret akışlarına ilişkin hassas verileri Çin hükümetiyle paylaşabileceği ihtimali nedeniyle ulusal güvenlik gerekçeleriyle gümrük tarifeleri uygulanmıştır. Farklı düzeylerde etkileri olsa da Biden’ın uyguladığı bu tarifeler, Çin menşeli ürünlere alternatifleri teşvik ederek Amerikan tedarik zincirlerinin güvenliğini güçlendirmeyi amaçlamıştır.
İkinci Trump yönetimi döneminde tarifelerin kullanımı, neredeyse tüm ithalat kategorilerine yayılmıştır. Ancak bu kez tarifeler, güçlü sanayi politikası gerekçelerine dayanan ekonomik bir araç olmaktan ziyade, Kanada, Çin ve Meksika ile sınır kontrollerinin güçlendirilmesi gibi çeşitli dış politika hedeflerine ulaşmak için daha çok siyasi bir araç olarak kullanılmaktadır. Bununla birlikte, bazı tarifelerin daha açık şekilde ekonomik bir amacı bulunmaktadır. Örneğin Trump, bu sektörlerdeki yerli üretimi teşvik etmek amacıyla çelik, alüminyum ve otomotiv ürünlerine yönelik tarifeleri yeniden uygulamaya koymuş ve genişletmiştir. Tüm sektörlere yayılan kapsamlı tarifeler aynı zamanda çeşitli ticaret ortaklarıyla olan ticaret açıklarını azaltmaya yönelik bir girişimdir.
- Analiz
Amerikan sanayi politikasının gelişimi, Çin’den gelen rekabetin artması, rakip devletlerin oluşturduğu ulusal güvenlik tehdidi algısı ve teknolojinin hızla ilerlemesi tarafından şekillenmektedir. Bu unsurlar, ABD’de ulusal güvenlik kaygılarının politika alanında giderek daha belirgin şekilde ortaya çıkmasına katkıda bulunmaktadır.
Çin, sadece yirmi yıl içerisinde gelişmekte olan bir ülkeden ileri teknolojilerin küresel üretim merkezine dönüşerek ABD için denk bir rakip hâline gelmiştir. Üretimin Çin’e dış kaynak kullanımı yoluyla aktarılması, ABD için çeşitli bağımlılıklar yaratmış ve doğrudan ya da dolaylı ulusal güvenlik risklerine yol açmıştır. ABD’nin Avrupa Birliği ile de tedarik zinciri bağımlılıkları bulunmasına rağmen, üye ülkelerle olan ittifak ilişkileri bu riski azaltmaktadır. Tedarik zinciri risklerinin dışında, Çin’in rekabet gücü, Çin sanayisinin ölçeği ve verimliliği nedeniyle ABD’deki yerli sektörler açısından da bir tehdit oluşturmaktadır. Güneş panellerine uygulanan tarifeler bu tehdidi açıkça göstermektedir; Çinli üreticilerin maliyet avantajı ve ürün kalitesi nedeniyle Amerikalı üreticiler küresel pazarda büyük ölçüde rekabet edemez hâle gelmiştir. Çin, temel hammaddelerden gelişmiş bilgisayarlara kadar birçok ürünün üretiminde ABD’yi geride bıraktıkça, ABD Çin ile rekabet edebilmek için yenilikçiliğe ve teknolojik gelişme kapasitesine daha fazla ihtiyaç duymaktadır. Bu nedenle Washington açısından bakıldığında, daha sert bir sanayi politikası uygulamak, Çin’in uluslararası alandaki yükselişini yavaşlatmak için kullanılabilecek son ekonomik araçlardan biri olarak görülmektedir. Bu durum, Çin’in gelişimini sınırlamak ve Amerikan stratejik şirketlerini korumak amacıyla ihracat kontrolleri, tarifeler ve yatırım incelemelerinin tek taraflı ve kapsamlı biçimde kullanılmasına yol açmıştır.
İkinci olarak Çin ordusunun güçlenmesi, Güney Çin Denizi’ndeki genişleme faaliyetleri ve Tayvan konusunda giderek daha iddialı bir tutum sergilemesi Washington tarafından bir tehdit olarak görülmektedir. Bu durum, Çin’in Amerikan ulusal güvenliği açısından birincil tehdit olarak değerlendirilmesine de yansımıştır. Washington, Çin ile rekabeti sadece bir tarafın kazanabileceği bir sıfır toplamlı oyun olarak görebilir. Bu bakış açısı, büyük ölçekli ve uzun süreli bir çatışmaya hazırlık amacıyla Çin ekonomisinden tamamen ayrışmayı teorik olarak teşvik edebilir. Böyle varsayımsal bir çatışma durumunda, yerli bir sanayi altyapısının geliştirilmesi büyük önem taşımaktadır. Bu da kendi kendine yetebilen bir ekonomiyi gerekli hâle getirmekte ve son iki Amerikan yönetiminin neden daha sert bir sanayi politikası benimsediğini açıklamaktadır. Çin’e gelişmiş teknolojilerin ihracatına getirilen kontroller de, Çin ile yaşanabilecek bir çatışmanın ulusal güvenlik üzerindeki olası etkileri düşünüldüğünde, bu yaklaşımın mantıksal bir sonucu olarak ortaya çıkmaktadır.
Üçüncü olarak, Çin’in yükselişi ABD sanayi politikasının önemli bir itici gücü olsa da, ülke içindeki siyasi ve ekonomik gelişmeler göz ardı etmek mümkün değildir. ABD’deki sanayisizleşme, Çin’in yükselişinden bağımsız olarak başlayan bir süreçtir ve imalat sektörünün yeniden canlandırılmasını isteyen güçlü bir kesimin oluşmasına yol açmıştır. Bu durum, birden fazla seçim döneminde seçim siyasetine de yön vermiştir. Trump’ın “Önce Amerika” politikası ile Biden’ın “Build Back Better” girişimleri bunun örnekleridir. Bu durum, küreselleşmeyi kıyı bölgelerindeki elitlere fayda sağlayan, ancak işçi sınıfı topluluklarını geride bırakan bir süreç olarak gören daha geniş popülist söylemlerle de kesişmektedir. Böylece yerli üretimi ve istihdamı önceliklendiren politikalara yönelik hem Demokratlar hem de Cumhuriyetçiler arasında destek oluşmuştur. ABD’de küreselleşmeye yönelik artan şüphecilik, onlarca yıl süren ücret durgunluğu, artan eşitsizlik ve ticarete uyum sürecinin açıkça görülen maliyetleriyle de ilişkilidir. Bunlar, siyasi partiler arasındaki farklara rağmen serbest ticaret anlayışına yönelik kamu desteğini zayıflatmıştır. Tarihsel olarak korumacılığa şüpheyle yaklaşan işçi sendikaları, imalat sektöründeki istihdamı yeniden oluşturmanın bir yolu olarak sanayi politikasını giderek daha fazla benimsemiştir. Bununla birlikte, iş dünyası grupları da tedarik zinciri kırılganlıkları ve kritik kapasitelerin yurt dışına taşınması konusunda giderek daha fazla endişe duymaya başlamıştır.
Son olarak, yapay zekâ (AI) gibi yeni teknolojiler ekonomik ve askeri açıdan yeni fırsatlar ve zorluklar ortaya çıkarmaktadır. Ekonomik açıdan yapay zekâ, imalat ve hizmet sektörlerini yeniden yapılandırarak ve daha verimli hâle getirerek ekonomik üretime önemli katkılar sağlama potansiyeline sahiptir. Askeri açıdan ise yapay zekâ, mevcut güçlerin etkinliğini büyük ölçüde artıran bir kuvvet çarpanı hâline gelebilir ve küresel güç dengelerini değiştirebilir. AI’ın sahip olduğu potansiyel, politika yapıcıların AI’ın gelecekteki güç rekabeti açısından kritik olduğuna ve gücün Amerika ve müttefikleri etrafında merkezileştirilmesi gerektiğine karar vermesine yol açmış olabilir.
