Jostein Hauge , Bruno Houtzager , Alessandro Julian Hormann
Çin’de Sanayi Politikası ve Ulusal Güvenlik
Politika Genel Görünümü
Çin’de sanayi politikası uzun zamandır ekonomik planlamanın merkezinde yer alıyor. Xi Jinping döneminde buna ulusal güvenlik boyutu da daha güçlü şekilde eklendi. Hükümetin beş yıllık planlarına bakıldığında bu değişimi açık biçimde görmek mümkün. Söz konusu planlar ülkenin ekonomik ve sosyal kalkınmada nasıl bir yol izleyeceğini genel hatlarıyla ortaya koyuyor. 2006-2010 dönemini kapsayan 11. Beş Yıllık Plan, ekonomik ve sosyal kalkınma hedeflerini sıralarken “bağımsız inovasyonu” ilk kez Çin’in gelecekteki ekonomik büyümesinin ana itici gücü olarak öne çıkardı. Sonraki Beş Yıllık Planlar da bu yeni ekonomik anlayışı devam ettirdi. Hükümet bir taraftan Çin ekonomisini küresel değer zincirlerinde daha yukarı taşımayı, diğer taraftan Çin’i bilim, teknoloji ve imalat alanında bir süper güç haline getirmeyi amaçlıyordu. Xi Jinping’in Hu Jintao’nun ardından Çin Politbürosu’nun liderliğine gelmesinden sonra hazırlanan 13. Beş Yıllık Plan’da (2016-2020) ise ulusal güvenlik, gelecekteki ekonomik kalkınmanın gerekçelerinden biri olarak plana dahil edildi. Sözgelimi hem ulusal güvenlik hem de kalkınma için önemli bulunan sanayi ve sektörlere yönelik devlet yatırımlarının artırılmasını teşvik ettiler. 2020 yılında, 14. Beş Yıllık Plan’da (2021-2025) kalkınma ve güvenliğin koordine edilmesi gereği yeniden vurgulanırken, plan yurtiçi tedarik zincirlerinin güçlendirilmesi ve bilim ve teknolojide dışa bağımlılığın azaltılması ihtiyacının altını çizdi. Çin’deki beş yıllık planlamanın yukarıdan aşağıya işleyen yapısı ve merkezi konumu göz önüne alındığında, yönlendirmedeki bu değişiklik sanayi politikalarının oluşturulması açısından farklı politika alanları ve idari düzeylerde geniş kapsamlı sonuçlar doğurdu. Bu doğrultuda farklı politika alanlarında ve yönetimin çeşitli kademelerinde yeni planlar, yasalar ve başka önlemler ortaya çıktı. Bunların amacı inovasyona dayalı kalkınmayı sürdürmek ve aynı zamanda ulusal güvenliği güçlendirmekti. Bunlar farklı politika alanlarına ve idari seviyelere yayılıyordu. 2015’te Xi Jinping ve Başbakan Li Keqiang “Made in China 2025” adı verilen ve daha sonra oldukça tartışılan girişimi duyurdular. Hükümet burada da büyümenin inovasyon üzerinden sürdürülmesi gerektiğini savunuyordu. Biyoteknoloji, havacılık ve uzay, robotik ve yeni nesil bilgi teknolojileri seçilen alanlardan bazılarıydı; toplamda on sektör hedeflenmişti. Ekonomik büyümenin itici gücü olabilecek rekabetçi bir imalat sektörü oluşturabilmek için stratejik sektörlerin desteklenmesinin çok önemli olduğu; Çin’in ulusal gücünü artırmasının, ulusal güvenliğini sağlamasının ve bir dünya gücü haline gelmesinin tek yolunun bu olduğu düşünülüyordu. Ancak önceki politika yönlendirmelerinden farklı olarak, ekonomik kalkınma artık kendi başına nihai bir amaç olarak görülmüyor; geleneksel sanayi politikası da bu amaca ulaşmanın tek aracı olarak değerlendirilmiyordu. Aslında ulusal güvenlikle ilgili yasalar geleneksel sanayi politikasının kapsamını genişletti. Örneğin, 2015 tarihli Ulusal Güvenlik Yasası kritik teknolojilere yönelik yabancı yatırımları sınırlandırırken, 2016 tarihli Siber Güvenlik Yasası yabancı şirketlerin Çinli kullanıcılara ait tüm verileri Çin’in içinde saklamasını zorunlu kılan kurallar getirdi. Bir başka örnek ise 2019 tarihli bir yasa olan; yabancı şirketlerin Çin’deki müşterilere doğrudan bulut bilişim hizmeti sunmasını yasaklayıp yabancı hizmet sağlayıcıların pazara girebilmek için Çinli bir şirketle ortaklık kurmasını ve teknolojilerini, fikri mülkiyetlerini, teknik bilgilerini ve markalarını bu ortağa devretmesini zorunlu kılan Bulut Bilişim Hizmetleri Güvenlik Değerlendirmesi Tedbirleri yasasıdır. Seçkin ileri teknoloji sektörler ulusal güvenlik gerekçesiyle devlet desteği alıp yabancı rekabete karşı korunmuşlardır. Dolayısıyla ulusal güvenlik ve ekonomik kalkınma kavramları giderek daha fazla iç içe geçti.
Başkan Xi Jinping’in “bütüncül ulusal güvenlik” anlayışı Çinli politika yapıcılar arasında giderek benimsenirken, ulusal güvenliği destekleyen önlemler yalnızca ekonomik yalnızca ekonomik üretimi artırmaya yönelik olanlardan öncelikli hale geldi. Bu durum önceliklerin hızlı ekonomik büyümeden ulusal egemenliğe doğru kaydığı köklü bir değişimi gösteriyordu. 2020’den itibaren bu değişim özellikle Çin hükümeti ulusal güvenlik gerekçesiyle Alibaba gibi büyük yerli teknoloji şirketlerine karşı sıkı tedbirler aldığında ve Çinli araç çağırma şirketi DiDi’nin ABD borsasındaki halka arzına müdahale ettiğinde daha görünür hale geldi. Aynı dönemde Çinli yetkililer kalkınmanın “yurtiçi-uluslararası ikili dolaşım yoluyla” güçlendirileceğini ilan ettiler. Önceki politika yönlendirmelerini bir araya getiren ve daha sonra 14. Beş Yıllık Plan’a (2021-2025) dahil edilen bu ikili dolaşım yaklaşımı, yurtiçi ekonomiyi güçlendirmeyi ve Batı pazarlarına olan bağımlılığı azaltmayı amaçlarken aynı zamanda tedarik zincirlerini yeni pazarlarla güçlendirerek Çin’in yurtdışındaki etkisini güvence altına almayı hedefliyordu. Ulusal güvenlik açısından, bu yaklaşım küresel tedarik zincirlerinin kırılganlığnı azaltırken ekonomik olarak kendine yeterliliği artırmaya yönelik bilinçli bir denemeyi gösteriyordu. Bu bağlamda Çinli yetkililer, 2020’nin sonlarında yabancı yatırımlara yönelik ulusal güvenlik incelemesine ilişkin yeni tedbirleri açıkladı. 1. Madde uyarınca bu yeni kurallar, ulusal güvenlik kaygıları ile doğrudan yabancı yatırımların teşvik edilmesi arasında bir denge kurmak amacıyla getirilmişti. Düzenleme, savunma gibi kritik sektörlerdeki yatırımların yanı sıra önemli bilgi teknolojilerini de kapsıyordu. Bu da gelişmekte olan sektörlerin ulusal güvenlik gerekçesiyle korunmasının stratejik önemini ortaya koyuyordu.
Çin 2023 yılında Casuslukla Mücadele Yasası’nı revize etti ve ekonomi politikasını ulusal güvenlik doğrultusunda yeniden şekillendirdiğini bir kez daha gösterdi. Bu revizyon, aralarında ABD’nin ihracat kontrolleri ve yaptırımlarına uyumu sağlamaya yönelik çalışmalar yürütenlerin de bulunduğu yabancı danışmanlık şirketlerine yapılan bazı baskınların ardından yapılmıştı. Bu şirketler yasa dışı faaliyetlerde bulunmak ve casusluk yapmakla suçlanmıştı. Bu gelişmeler, Çin’de faaliyet göstermenin risklerinin giderek arttığı konusunda yabancı şirketler arasında kaygıları daha da artırdı. ABD’nin Çin’in inovasyona dayalı kalkınma yaklaşımını hedef alan önlemlerine ek bir karşılık olarak Pekin, ileri yarı iletken üretimi açısından kritik öneme sahip nadir toprak elementlerine ihracat kısıtlamaları getirdi. Bu adım, Çin’in ekonomik hedeflerini güvence altına almak için küresel tedarik zincirlerindeki gücünü kullanmaya hazır olduğunu gösteriyordu.
2024’te Çin hükümeti ekonomik kalkınma ve ulusal güvenliğe olan bağlılığını, her iki alanın da birbirini güçlendirdiğini bir kez daha vurguladı. Pekin bu yaklaşımı korumak için mevcut güvenlik yasalarını gözden geçirmeyi ve devlet sermayesini ulusal güvenlik açısından hayati görülen belirli sektörlere yönlendirmeyi planladığını açıkladı. Son açıklamaların ne gibi sonuçlar doğuracağı henüz belli değil. Ancak sanayi politikasının güvenlikleştirilmesi, yani kalkınma ile güvenliğin birlikte ele alınması, Çin yönetimindeki önceliklerde temel bir değişim yarattı.
Analiz
Günümüzde Çin pek çok sektörde lider bir konuma gelmiş durumdadır. “Made in China 2025” (Çin’de Üretim 2025) Girişimi tarafından öne çıkarılan 13 temel teknolojiden beşinde Çin, küresel teknolojik açıdan en ileri ülkeler arasına girdi. Çin’in sanayi politikası, birçok bakımdan hâlâ emek yoğun ve ihracata dayalı özellikler taşısa da, emek yoğun ve ihracata dayalı bir büyüme modelinden inovasyon öncülüğündeki bir büyüme modeline doğru evrildi. Sanayi politikasındaki bu değişimin arkasındaki dinamikleri anlamak için iki unsur özellikle önemlidir. Bunlardan ilki küresel ekonomik ve siyasi ortamın zaman içinde değişmesi, ikincisi ise Çin Komünist Partisi (ÇKP) liderliğinin Hu Jintao’dan Xi Jinping’e geçmesidir.
Değişen küresel ekonomik ve siyasi ortam Çin sanayi politikasının arkasındaki gerekçelerin de değişmesine neden oldu. 2000’lerin başlarında Çin, üresel değer zincirlerinin daha düşük katma değerli ve emek yoğun aşamalarında sahip olduğu işgücü maliyeti avantajını kullanarak küresel bir imalat gücü haline gelmişti. Neoliberal yaklaşım doğrultusunda Batı, Amerika Birleşik Devletleri de dahil, Çin’in dünya ticaret sistemine entegrasyonunu büyük ölçüde olumlu karşılamıştı. Bunun başlıca nedenleri daha düşük üretim maliyetleri, daha ucuz ürünler ve Çin’den makine ile diğer ileri teknoloji ürünlerine yönelik giderek artan talepti.
Çin küresel değer zincirlerinde daha üst basamaklara çıkmayı hedeflerken, artan üretim ve işgücü maliyetleriyle birlikte, diğer yüksek gelirli ülkelerin izlediği ekonomik yolu takip etmeye başladı. Böylece özellikle Amerika Birleşik Devletleri başta olmak üzere diğer yüksek gelirli ülkelerle teknolojik liderlik konusunda doğrudan rekabete girdi. Bunun sonucunda hem Trump hem de Biden yönetimleri Çin’in yükselişine karşı koymak amacıyla oldukça korumacı bir tutum benimsedi. Bu durum, ABD’nin attığı adımları Çin’in uzun vadeli hedefleri ve ulusal çıkarları açısından ciddi bir tehdit olarak gören Pekin’deki siyasi elitlerin düşüncelerini daha da güçlendirdi. Sonuç olarak Pekin’in bağımsız inovasyonu teşvik etmeye ve ulusal güvenliğe öncelik vermeye yönelik çabalarını artırması, değişen küresel ekonomik ve siyasi ortama verilen bir karşılık olarak değerlendirilebilir.
Buna ek olarak, Çin Komünist Partisi (ÇKP) liderliğindeki değişim, hem inovasyon odaklı kalkınmaya yönelime hem de sanayi politikasının güvenlik eksenli bir yapıya bürünmesine öncülük etmiş; böylelikle Devlet Başkanı Hu ile Xi arasındaki dünya görüşü ve hedeflere dair temel farklılıkları yansıtmıştır. 2003-2012 yılları arasında Çin Devlet Başkanı olarak görev alan Hu, ülkenin modernizasyonunu ve uzun vadeli ekonomik refahını Çin yönetiminin temel hedefi olarak belirlemiştir. Deng Xiaoping ile uyumlu bir çizgide, Çin’in dünya ekonomisine entegrasyonunu desteklemiştir. Hu ayrıca inovasyonun uzun vadeli ekonomik büyümenin önemli itici güçlerinden biri olduğunu kabul ediyordu. Kendisinden sonra görevi devralan Xi Jinping de benzer şekilde, inovasyon odaklı kalkınmayı temel bir öncelik olarak vurgulamaktadır. Ancak Xi, Çin Halk Cumhuriyeti’nin kuruluşunun yüzüncü yılı olan 2049’a kadar “Çin ulusunun yeniden canlanmasını” sağlama yönündeki nihai hedefi izlemektedir. Başka bir deyişle Xi, Çin’i dünya sahnesinde güç, refah ve liderlik konumuna taşıma amacını çok daha açık bir şekilde ortaya koymaktadır.
Küresel ekonomik ve siyasi ortam değişmeye devam ettikçe Pekin’in, bir taraftan Çin’in Batı pazarlarına olan bağımlılığını azaltırken diğer taraftan küresel ticaret üzerinden mümkün olduğunca fazla ekonomik etki yaratmaya dayanan ikili yaklaşımını daha da güçlendirmesi muhtemeldir.
Bunun sonucunda, ticaret akışlarında değişimlerin ve küresel tedarik zincirlerinde yeniden yapılanmanın zaten yaşandığı dünya ekonomisi, ABD ile Çin arasında küresel teknolojik, ekonomik ve siyasi liderlik için devam eden rekabet nedeniyle ilerleyen dönemde beklenmedik dalgalanmalarla daha fazla karşılaşabilir.
