2024 yılında yayımlanan “Private Sector Development in an Emerging World” kitabındaki Ha-Joon Chang’in “Industrial Policy: Best Practices for Emerging Economies” makalesi kalkınmakta olan ülkelerde sanayi politikası uygulanması gerekliliğinin altını çizerken, sanayi politikası kapsamında uygulanan devlet müdahalelerinin özel sektöre etkisini tartışıyor.
Sanayi politikası, yani belirlenen sanayi sektörlerinin gelişimini etkileyerek ekonominin genel verimliliğini artırmayı amaçlayan politika seti, ana akım ekonomistler tarafından haksız bir şekilde eleştirilmektedir. Sözgelimi; iki IMF ekonomisti Reda Cherif ve Fuad Hasanov sanayi politikasını “adı anılmaması gereken politika” olarak nitelendirmiştir (Cherif&Hasanov, 2019). Neyse ki, son 10 yılda sanayi politikasına tutumda bir değişim yaşanmış ve günümüzde sanayi politikası daha olumlu değerlendirilmektedir (Örneğin Stiglitz, 2013). Sanayi politikasına yönelik hâkim görüşteki bu olumlu değişim sayesinde, bugün birçok kalkınmakta olan ülke sanayi politikasını (yeniden) uygulamaya cesaret etmektedir.
Sanayi Politikası ve Özel Sektör Gelişimi
Sanayi politikasının genellikle özel sektörü kısıtlaması ve kontrol altına alması, sanayi politikasını destekleyen bazı kişiler de dâhil olmak üzere birçok kişinin sanayi politikasının özel sektör gelişimini engellediğine inanmasına neden olmaktadır. Özel sektör gelişimine yönelik hâkim bakış açısı, Dünya Bankası’nın “Ease of Doing Business – EDB” adlı değerlendirme sistemi tarafından temsil edilmektedir. Bu sistem politik saiklerle verilerin manipüle edilmesi nedeniyle yakın zamanda askıya alınmış olsa da dayandığı temel düşünce hâlâ geniş çapta kabul görmektedir. Yani, altyapı hizmetleri ve sözleşme uygulamalarının dışında devletin iş dünyasına müdahalesinin, özel sektör gelişimini engellediği görüşü yaygındır. Ancak bu yanıltıcı bir düşüncedir.
Sanayi politikası, özellikle kalkınmakta olan ekonomiler bağlamında, piyasa mekanizmasına ve özel sektör girişimlerine dayanmanın ekonomik kalkınmayı teşvik etmede yetersiz olduğu fikrine dayanır. Ancak bu müdahaleci yaklaşımı özel sektör karşıtı olarak görmek yanlıştır. Çünkü sanayi politikasının nihai amacı, daha yüksek üretim kapasitesine sahip bir ekonomi inşa etmektir ve kapitalist bir ekonomide özel sektörü geliştirmeden daha yüksek üretim kapasitesine ulaşmak mümkün değildir.
Öncelikle; sanayi politikasının genellikle hatalı veya zayıf ekonomik teorilerin bir sonucu olduğu yönündeki yaygın görüşe rağmen, sanayi politikası için oldukça saygın argümanlar vardır. Buna bebek endüstri argümanı (Hamilton, List); zorunlu sermaye birikimi (Fel’dman-Preobrazhensky-Mahalanobis; Sen); sermaye piyasası başarısızlığına dayalı argümanlar (Hicks’ten “Myopia”; Gerschenkron’dan “Geç Kalkınma”sı); Ar-Ge ve eğitim gibi dışsallıklar (Stiglitz); yaparak öğrenme (Arrow); karşılıklı bağımlılık (Rosentein-Rodan’dan “Büyük İtki”, Hirschman’dan “bağlantılar”); işlem maliyetleri (Coase); varlığa özgü yatırım (Williamson); örtük bilgi (Hayek) örnek verilebilir.
İkinci olarak; sanayi politikası uygulamaları sanılanın aksine oldukça yaygındır. 18. yüzyıl Britanya’sından başlayarak, 19. yüzyıl sonlarında ABD, Almanya, İsveç ve 20. yüzyılın sonlarında Kore, Tayvan ve Singapur’a kadar, günümüzün neredeyse tüm zengin ekonomileri, kalkınmalarının erken aşamalarında sanayi politikaları uygulamışlardır. Bunlar arasında ticaret korumacılığı (“bebek endüstri koruması”); devlet sübvansiyonları ve kamu alım politikaları; doğrudan yabancı yatırımların (FDI) düzenlenmesi; devlet işletmelerinin (SOE) aktif kullanımı; gevşek fikri mülkiyet hakları (IPR) yasaları gibi hâkim düşünceye zıt düşen politikalar vardır (Chang, 2002) (Chang, 2007). Hollanda ve İsviçre vakaları bu açıdan ilginçtir. Bu iki ülke, kalkınma süreçlerinin büyük bölümünde serbest ticaret uygulamışlardır (İsviçre için yalnızca I. Dünya Savaşı’na kadar olsa da), ancak yine de bugünün hâkim reçetesine uymamışlardır, çünkü 20. yüzyılın başlarına kadar patent yasasını kabul etmeyi reddetmişlerdir(sırasıyla 1912 ve 1907).
Son olarak; sanayi politikasının değişen koşullara uyarlanması gerekir. Örneğin; hedeflenen sektörlerin üretim kapasitelerini başlangıçtaki öngörülere uygun şekilde gelişip gelişmediği, kalkınmanın hangi aşamasında olunduğu, dış koşulların nasıl olduğu dikkate alınmalıdır.
Tarih bize başarılı bir sanayi politikası için doğru siyasi temelin gerektiğini gösteriyor. Bazı insanlar bunu, bir ülkenin sanayi politikasının tarihinin belirlediğini, çünkü tarihinin siyasi ekonomisinin en önemli belirleyeni olduğu şeklinde yorumluyor. Sözgelimi; eğer büyük bir toprak sahibi sınıfınız varsa, tıpkı çoğu Latin Amerika ülkesinde olduğu gibi, imalat sektörünü teşvik etmek için sanayi politikası uygulamanız mümkün değildir. Ancak, yeni siyasi işbirlikleri kurulabilir ve farklı politikalar uygulanabilir. Mesela 19. yüzyılın sonlarında ABD’de (İç Savaş) ve Prusya’da (Demir ve Çavdar Evliliği) olduğu gibi ya da 20. yüzyılın ortalarında Doğu Asya’da (Toprak Reformu) olduğu gibi.
Daha genel olarak, başarılı bir sanayi politikası, Peter Evans’ın (1995) “yerleşik özerklik” olarak adlandırdığı bir hükümet gerektirir; bu, toplumda kökleri olduğu anlamına gelir (yerleşik) ama aynı zamanda kendi iradesini dayatma gücüne de sahiptir (özerklik). Pratikte “yerleşik” özel sektörle sürekli bilgi alışverişi ve diyalog kurma mekanizmasına sahip olmak anlamına gelirken, “özerklik” özel sektörün alt gruplarının çıkarlarının, özel sektörün önemli kuruluşları veya hükümet tarafından göz ardı edilebileceği anlamına gelir.
Bunlara ek olarak, politika uygulama kapasitesine dair bir soru bulunmaktadır. Politikanın etkili şekilde uygulanması, yetenekli insanları gerektirir. Ancak bu daha fazla ekonomiste ihtiyaç duyulduğu anlamına gelmez. Doğu Asya ekonomilerindeki “mucize” yıllarında politika yapıcılar çoğunlukla ekonomist olmayan kişilerdiler (Japonya ve Kore’de avukatlar; Tayvan ve Çin’de bilim insanları ve mühendisler) (Chang, 2010). Genel zeka, öğrenme yeteneği, karmaşık projeleri yönetme becerisi ve organizasyonel uyumu sürdürebilme yeteneği, ekonomi alanındaki uzman bilgiden daha önemlidir.
Ayrıca, idari yetkinlikler yalnızca bireylerde değil, organizasyonlarda da bulunur (kurumsal rutinler, komut yapısı gibi). Bu organizasyonların birbirleriyle olan çalışma ilişkileri de önemlidir. Dolayısıyla organizasyonel reform en az, yetenekli insanları işe almak kadar önemli olabilir.
Uygulama kapasitenizi geliştirdikten sonra, politikalarınızı bu kapasitelere uygun şekilde tasarlamanız gerekir. Bu konuda hâkim görüş, uygulama kapasitesinin düşük olduğu sahip yoksul ülke hükümetlerinin ‘seçici’ sanayi politikaları yapmamaları, altyapı ile Ar-Ge gibi genel politikalara odaklanmaları gerektiğidir. Ancak benim görüşüm tam tersidir: Uygulama kapasiteniz ne kadar düşükse, sanayi politikanız o kadar seçici olmalıdır. Çünkü sadece birkaç sektörü desteklemek, aslında tüm ekonomi için Ar-Ge ya da altyapı geliştirmekten çok daha az uygulama kapasitesi gerektirir.
Günümüzdeki gelişmekte olan ekonomilerde sanayi politikasının büyük ölçüde başarısız olduğu yaygın görüşüne gelelim. Çin, şu anda gelişen ülkeler arasında geçmişteki zengin ülkelerde gördüğümüz türde kapsamlı bir sanayi politikası başarısı elde etmiş tek ülke olabilir. Ancak pek çok kalkınmakta olan ekonominin sektörel başarı hikâyeleri vardır. Brezilya’da tarıma dayalı sanayi, petrol sondajı (Petrobras) ve uçak sanayii (Embraer); Şili’de somon, orman ürünleri ve diğer tarıma dayalı sanayiler; BAE’de alüminyum sanayisi; Endonezya’da palm yağına dayalı sanayiler ve elektrik-elektronik sanayiler; Vietnam’da giyim ve gemi inşası; Özbekistan’da otomobil; Etiyopya’da deri, tekstil ve giyim, çiçekler ve çimento; Ruanda’da ICT tabanlı hizmetler ve turizm buna örnektir. Yaygın şüphelerin aksine, yukarıdaki örnekler sanayi politikasının işleyebileceğini ve geniş bir sektörde başarılı bir şekilde işlediğini göstermektedir.
Sonuç olarak, tarih ve ekonomik teoriler sanayi politikasının ekonomik kalkınma için gerekli olduğunu göstermektedir. Sanayi politikası birçok kişinin düşündüğü gibi özel sektör gelişiminin karşıtı değildir. Aksine, özel sektörün daha güçlü şekilde gelişmesine yardımcı olur. Tarih bize sanayi politikasında değişmez, tek ve en iyi olan bir uygulama modelinin olmadığını göstermektedir. Başarılı tüm örneklere uygulanabilecek bazı genel teorik ilkeler olsa da, farklı ülkeler karşılaştıkları ekonomik ve siyasi koşullara ve ulaşmak istedikleri hedeflere göre farklı sanayi politikaları benimsemiştir. Sanayi politikasıyla başarılı olan ülkeler, bazı “ebedi doğrular” bulup onlara sıkı sıkıya bağlı kalanlar değil, aksine pragmatik ve esnek hareket edenler olmuştur
Kaynakça
Chang, H. J. (2007). Bad Samaritans. Bloomsbury Publishing.
Chang, H.-J. (2002). Kicking away the ladder: development strategy in historical perspective. Anthem Press.
Chang, H.-J. (2010). 23 Things they don’t tell you about capitalism. Penguin Books.
Evans, p. (1995). Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton: University Press.
Stiglitz, J. Lin, J. (2013). The Industrial Policy Revolution I. Palgrave Macmillan.
Reda Cherif, F. H. (2019). The return of the policy that shall not be named: principles of industrial policy. International Monetary Fund, Working Paper 2019/074.
